『教育研究所紀要第9号』文教大学付属教育研究所2000年発行

生涯学習政策とその評価に関する基礎的研究

伊　藤　　学

（文教大学付属教育研究所客員研究員／練馬区教育委員会生涯学習課社会教育主事）　

要　　旨

生涯学習を振興する政策が、全国に広まっておよそ10年が経過し各自治体では、いわゆる生涯学習推進計画の見直しが行われている。同時に近年、行政評価の導入が各地で始まっている。こうした状況は、生涯学習政策の効果、および今後の方向性を模索する好機といえよう。
行政評価の実状は多種多様であるが、その中でも生涯学習政策の評価事例を分析すると、目的・指標があいまいであり、いわゆる生涯学習社会の構築に向けての効率的な施策およびその成果、ならびに評価方法については、今後の検討が重要であろう。また、学習成果の評価に関しては、学習評価（教育評価）の一部として整理する必要があるが、行政評価においては学習評価の手法は取り入れられていない。
いいかえれば、行政評価における生涯学習政策の評価は、学習評価と相関関係があると仮定できる。

１　本研究のねらい
近年、いわゆる行政評価に対する取り組みが、行政内部および外部において大きく取り上げられている。行政評価は従来の「お上」＝お役所的な仕事のあり方を見直し、効率的な行政と、住民に対する説明責任などによって行政改革を推進することをねらいとしているが、評価の対象となる政策・施策・事業には、生涯学習政策（生涯学習の振興のための施策）も含まれることになるだろう。
また、昭和63年に文部省が生涯学習局を設置して以来、全国の地方公共団体に広まった生涯学習政策はおよそ10年を経過し、現在では各自治体が競って策定した生涯学習推進計画が改訂の時期を迎えている。
つまり、行政評価の高まりと生涯学習政策の見直しの時期が一致している今日は、我が国の生涯学習の意義と効果について評価する好機といえるのではないか。もちろん、今後の生涯学習政策の方向性を探ることも重要である。
一方で、生涯学習政策はその目的や評価方法が明確にされず推進・計画された感が強い。先行研究においても、政策の不透明さも関連してか、その効果測定や評価方法に関する主な研究は見あたらない。
こうしたことから、本研究では生涯学習政策と行政評価に関して研究開発するための基礎的資料を収集し、今後の研究に資することを目的とし、今後の生涯学習政策の方向性を模索する。

２　行政評価の現状
いわゆる行政評価の定義や、その手法について明確なものは無いと言って良い。今までは政策評価の概念および行政評価の概念が混乱しており、この混乱を整理する努力は政治や行政の現場では行われてこなかった。
しかし、近年の様々な取り組みにおいて、一般的に「行政評価」とよばれている評価の手法は、対象によって次の３点に整理されているといって良いであろう。
ア　政策評価
イ　施策評価
ウ　（事務）事業評価
また、総務庁行政監察局による「政策評価に関する標準的ガイドラインの案」（平成12年７月31日）によれば、標準的な政策評価の方式を次のように挙げている。
ア　総合評価
イ　実績評価
ウ　事業評価
上記両者のア〜ウは、それぞれほぼ同じ意味をもっているといえる。いずれの場合でも３者が相互関係を保ち、全体として体系化されているものである。
こうしたことから、本研究では、いわゆる行政評価を広義の「政策評価」としてとらえ、使用する。
さて、政策評価の目的は次の３つにまとめることができよう。

 

• 行政の説明責任を徹底すること
  
• 効率的で質の良い行政を実現すること
  
• 成果重視の行政への転換を図ること
  （以上前掲ガイドラインを要約）

  こうした目的を果たすために、すでに政策評価を実施している自治体はいくつか存在するが、その名称や評価の具体的なねらい、手法はさまざまであると同時に、問題点も多い。
  例えば、「予算査定用にのみ利用されている」「公務員の給与体系ではコスト管理主義がそぐわない」などである。これらの問題点は、民間企業の評価システムを元にして行政が導入した経緯に原因があると思われる。
  また、目標の設定の困難さも指摘されている。行政の領域は多種多様であり、事業の結果がすぐに成果に結びつかない例が数多い。
  こうした問題点は、政策評価が始まったばかりのわが国においては当然のことと推測され、むしろ安易に取り入れることは行政改革に悪影響を及ぼしかねない。
  しかし、教育学においては「教育評価」が体系化されており「教育評価の考え方、教育評価の性格、方法論と客観性、評価の心理的影響が議論されているが、これらは教育だけでなく、他の「人にサービスを提供する」政策分野にも応用」*2することが可能であるといえよう。特に生涯学習政策においては、この教育評価を用いながら、教育行政の自己評価と国民・住民による教育行政評価のあり方を検討する必要があるのではないか。*3

  ３　生涯学習に関する政策評価の事例
  事例１は、政策評価の先進的なＭ県の事務事業評価における、生涯学習に関する一部分である。政策は「人づくり」の推進とされ、そのための施策として「生涯学習の推進」が挙げられている。
  事例２のＳ県の場合は、施策は「生涯学習社会づくりの推進」であるが、その施策の目指す理想像は「あらゆる世代の県民が、あらゆる場所で学び、その学んだことを生かし、地域において生き生きと活躍することができる」としている。
  それぞれの指標にも違いがあることから、同じ「生涯学習推進」のための施策・事業でも県によって取り組み方が違うことがわかる。いずれも所管は教育委員会生涯学習課である。
  両者の共通点は、政策として「生涯学習社会」の構築を課題にしていることである。つまり、生涯学習審議会答申の「人々が、生涯のいつでも、自由に学習機会を選択して学ぶことができ、その成果が適切に評価されるような社会」*4を目指しているといえよう。事例１の「人づくり」に対して、事例２では「地域」づくりという政策課題ともいうことができるだろう。
  しかし、ここで問題なのは、「人づくり」や「地域（まち）づくり」という政策課題において、施策や事業の成果指標をどのように設定するか、ということである。事例の場合、政策レベルと、「生涯学習推進」施策との因果関係は不明である。こうしたことから、事例のような「生涯学習推進」の成果が、政策課題を達成するために効率的かどうかは判断が難しい。また、両事例とも生涯学習を推進する「環境」や「体制」づくりを施策としているにも関わらず、それに結びつくような評価はされていない。さらに、いずれの事例からも、推進すべき生涯学習の具体的な内容はわからない。
  つまり、生涯学習社会が目指している学歴社会の打破や学習成果の社会的な評価の構築と、行政が学習活動を振興することとの相関関係は、政策評価の手法的観点からは批判的考察にならざるをえない。加えて、生涯学習政策が民間教育産業を含む幅広い学習活動を対象としながらも、憲法89条の解釈を含めた行政の具体的な役割の説明は、不明確なままだといってよいだろう。